вход | регистрация | забыл пароль
подписаться на рассылку:

Особливості функціонування НПМ Королівства Данії

04.04.12 | Андрій Черноусов | www.ombudsmanden.dk

1. Історія та завдання

19 травня 2004 Фолкетінг (Данський Парламент) погодився ратифікувати Факультативний протокол до Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських та таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання (ФПКПК), слідуючи парламентській резолюції № 129 19 лютого 2004.

ФПКПК скеровує держави-учасниці на встановлення регулярної системи візитів, які здійснюються  незалежними органами у місця несвободи з метою попередження тортур. Кожна держава-учасниця зобов’язана запровадити один або декілька національних органів з попередження катувань: національний превентивний механізм – НПМ.

Восени 2007 року Данський уряд призначив Парламентського Омбудсмана (ПO) у якості НПМ. Визначаючи здатність ПО виконувати функції НПМ, Фолкетінг врахував, що Реабілітаційний та дослідницький центр для жертв катувань (РЦК) та Данський інститут з прав людини  (ДІПЛ) мають змогу забезпечити НПМ фахівцями, медиками та експертами у сфері прав людини.

2. Правова основа запровадження НПМ

Частина 4 ФПКПК містить сім статей про НПМ, включаючи описання умов, які має запровадити держава для виконанням НПМ своїх завдань.

Серед іншого, держави мають гарантувати функціональну незалежність НПМ і вдатися до необхідних кроків задля забезпечення НПМ необхідними ресурсами і професійними знаннями НПМ (ст. 18, пп. 1 та 2). Співпраця ПО із РЦК та ДІПЛ детально виписана із метою убезпечення того, що НПМ здатний виконувати свої завдання на необхідному рівні медичної експертизи та знань в сфері прав людини. В продовження, під час призначення ПО виконувачем функцій НПМ, Фолкетінг передбачив державне фінансування РЦК та ДІПЛ під час виконання завдань.

Завдання НПМ детально виписані у ст. 19 ФПКПК. Головне завдання НПМ полягає у відвідуванні місць, де люди позбавлені волі з метою посилення захисту проти катувань та жорстокого поводження та їх системного попередження. На додаток, НПМ має подавати рекомендації та спостереження стосовно змін або доповнень законодавства.

Як інспекційна діяльність, так і інші види робіт НПМ мусять мати чітку превентивну спрямованість. Це у першу чергу означає спеціальний обов’язок приділяти увагу загальним умовам тримання, які в довгостроковій перспективі мають загрозу стати ризиком катувань та жорстокого поводження. Колишня Голова Підкомітету ООН з попередження катувань (ППК), пані Сільвія Касале, зробила наступну заяву про превентивність підходу:
«Превентивний підхід має погляд у майбутнє. Він не зупиняється на колишніх помилках, за винятком того, що робиться з метою визначення місць, які можна покращити. З метою приведення державних службовців до стану сприйняття проблем їх систем, ППК буде надавати результати власного детального пошуку фактів разом з інформацією, яка підтверджена з різних джерел. Надання чіткої картини недоліків, прогалин та негативних практик не має сприйматися як вправи із обвинуваченням, рівно як і наміри із підтримки обвинувачення по індивідуальних випадках. Превентивний фокус має концентруватися на загальних слабостях та системних помилках. Мета, якої ми маємо досягти, – загальне розуміння поточних проблем та необхідності змінюватися з метою попередження повторюваних зловживань».

(Факультативний протокол до КПК: Превентивні механізми та стандарти. Матеріали Конференції, Університет Брістоля, 2007)

З метою підтримання НПМ на виконання свого мандату, держава має надати доступ до всіх місць несвободи, включаючи приватні, а також доступ до всієї інформації, передбаченої у ст. 20 ФПКПК. Закон Данії «Про парламентського омбудсмана» був змінений та доповнений для надання відповідного доступу.  

3. Парламентський Омбудсман, Реабілітаційний та дослідницький центр для жертв катувань та Данський інститут з прав людини

 (Закон № 159 від 12 червня 1996 р.)

Омбудсман обирається Фолкетінгом після кожних загальних виборів і Фолкетінг може звільнити Омбудсмана у разі втрати довіри (Розділи 1 та 3). У виконанні власних функцій Омбудсман є незалежним від Фолкетінгу (Розділ 10). Омбудсман самостійно рекрутує та звільняє свій персонал (Розділ 26). Омбудсман та його персонал мають дотримуватися конфіденційності (Розділ 28).  

Юрисдикція Омбудсмана поширюється на діяльність усіх органів влади (Розділ 7). У червні 2009 року Закон Данії «Про Омбудсмана» був доповнений Фолкетінгом з метою включення приватних компаній під юрисдикцію Омбудсмана з метою виконання функцій НПМ (Закон № 502 від 12 червня 2009 р.).

Органи влади у межах юрисдикції Омбудсмана зобов’язані надавати йому усю інформацію та документи, які він може затребувати. Омбудсман може затребувати письмові пояснення від органів влади у межах своєї юрисдикції, а також викликати до суду з метою надання свідчень стосовно своїх розслідувань. Омбудсман має право проінспектувати будь-якого роботодавця,  а також має доступ до будь-яких приміщень (Розділ 19). У Законі Данії «Про внесення змін та доповнень до Закону про Омбудсмана» 2009 року, було передбачено право Омбудсмана вимагати інформацію від приватних компаній, а також інспектувати приміщення приватної форми власності.

Під час виконання Омбудсманом своїх функцій у якості НПМ, він посилається на доказову базу, яка може бути зібрана в рамках ФПКПК (ст.ст. 6 та 7). НПМ не страждає від обмежень, передбачених Законом Данії «Про Омбудсмана», наприклад, обмеження, які стосуються судів, вимога про детальне вивчення можливостей альтернативних апеляцій та однорічний період обмеження.

3.2. Реабілітаційний та дослідницький центр жертв катувань

Реабілітаційний та дослідницький центр жертв катувань (РЦК) був заснований у 1982 році як перший спеціалізований центр поводження з жертвами катувань. РЦК є незалежною приватною інституцією, яка з часу свого заснування розвинулася у один з провідних ресурсних центрів у мережі міжнародних правозахисних організацій в сфері протидії катуванням. РЦК здійснює реабілітацію жертв катувань у Данії, а також досліджує причини та наслідки катувань, включаючи дослідження умов тримання у тюрмах. В міжнародному контексті РЦК займається просуванням ратифікації та імплементації ФПКПК, який є їх основною сферою діяльності. РЦК є учасником контактної групи ФПКПК з іншими крупними міжнародними правозахисними організаціями, а також, працює напряму з Підкомітетом ООН з попередження катувань (ППК). Більш того, РЦК займається розширенням можливостей тих громадських організацій, які здійснюють незалежні моніторингові візити до тюрем та інших місць несвободи.

3.3. Данський інститут з прав людини

Данський інститут з прав людини (ДІПЛ) було засновано у 2002 році актом про створення Данського центру міжнародних студій та прав людини. ДІПЛ замінив Данський центр прав людини, який було засновано рішенням Парламенту у 1986 році.

ДІПЛ є незалежною національною правозахисною інституцією, що здійснює моніторинг та адвокацію у сфері дотримання прав людини. Це витікає безпосередньо з акту про заснування, у якому йдеться що інститут «консультує Парламент та Уряд Данії стосовно зобов’язань у сфері дотримання прав людини». Зокрема, це виконується через національні функції інституту, що ґрунтуються на дослідженнях в сфері прав людини, які ним проводяться. Дослідження інституту зосереджені на умовах тримання та дотриманні прав ув’язнених у данських тюрмах, включаючи умови одиночного тримання в’язнів у СІЗО, а також присутність серед ув’язнених дітей.

4. Співпраця між ПО, РЦК та ДІПЛ

ПО був призначений НПМ, але Фолкетінг передбачив спільне виконання завдань ФПКПК, і Омбудсман може звернутися за медичною експертизою та експертизою у сфері прав людини до РЦК та ДІПЛ.

Формально РЦК та ДІПЛ працюють лише у виконанні консультаційних функцій у взаємодії по виконанню ФПКПК. Однак Омбудсман заявив, що він надає вирішальної значущості думкам цих двох організацій, а також, що звіти завжди будуть містити розбіжності поглядів.

Співпраця між ПО, РЦК та ДІПЛ реалізувалася у створенні Ради ФПКПК і Робочої групи відповідно. Кожна з трьох інституцій може незалежно здійснювати навчання, проведення курсів та інших видів допоміжної діяльності за ФПКПК.

4.1. ФПКПК Рада – загальна інформація

Керівництво трьох інституцій зустрічається на регулярній основі – на початку діяльності кожного кварталу, а згодом – кожні півроку для обговорення та підготовки заходів з реалізації ФПКПК, щорічних обговорень роботи НПМ та спільних прес-релізів. Ця частина співпраці має назву Рада ФПКПК.

Рада, у першу чергу, вирішувала питання про дизайн посібника з інспектування та структури звітів відповідним органам влади стосовно індивідуальних інспекцій.

4.2. Робоча група ФПКПК – повсякденна співпраця

Кожна з трьох інституцій призначає постійних контактних осіб-виконавців з числа свого штатного персоналу, які братимуть участь у постійних місіях НПМ – як у інспекційній діяльності, так і у складанні та наданні звітів та подань про зміни та доповнення законодавства. Штатний персонал ПО діє як секретаріат для виконання завдань робочою групою та несе загальну відповідальність за організацію та проведення заходів НПМ.

4.2.1. Заходи Робочої групи ФПКПК пов’язані із здійсненням інспекцій

Штатні працівники ПО разом із лікарем РЦК завжди беруть участь в інспектуванні. ДІПЛ брав участь у інспектуванні на початковому етапі багатьох інспекцій, але згодом його участь звелася лише до візитів ad hoc.

Кількість людей, які беруть участь у інспекціях, має бути обмеженою, краще за все не перевищувати 4 особи. Члени інспекційної команди від РЦК беруть участь у якості працівників ПО. Працівники ДІПЛ, які зобов’язані берегти таємницю як держані службовці, беруть участь у різних інспекціях у якості запрошених фахівців.

У тих випадках, коли ДІПЛ не бере участь у інспекції, звіт надсилається представнику ДІПЛ з робочої групи для надання коментарів, письмових або усних, можливо на зустрічі робочої групи, до того, як НПМ подасть звіт в остаточному вигляді. Перед тим, як НПМ подасть звіт, робоча група має обговорити та вирішити подальші заходи, включаючи діалог, необхідний для імплементації з боку НПМ після подання звіту, а також хто має взяти участь у цих заходах. Досвід діалогу  та превентивні заходи ДІПЛ можуть бути долучені до звіту навіть у випадках, коли ДІПЛ не брав безпосередньої участі в інспекції.

4.2.2. Дії робочої групи ФПКПК стосовно висновків по існуючому законодавству
 

НПМ має подавати пропозиції та висновки по існуючому законодавству, а також щодо його можливих змін (ст. 19 ФПКПК).

Сьогодні, ДІПЛ вже вносить пропозиції щодо змін до законодавства. ДІПЛ проінструктував робочу групу з питань, які стосуються НПМ, і за згодою робочої групи, розроблятиме зміни до законодавства стосовно НПМ, які будуть представлятися та обговорюватися на засіданні робочої групи і, можливо, Ради ФПКПК. У разі неможливості досягти згоди у Раді ФПКПК за змістом заяви/пропозиції, ДІПЛ та РЦК, звичайно, надати власні односторонні заяви.

5. Практичні завдання, пов’язані із інспекціями по ФПКПК, включаючи координацію із загальними інспекціями Омбудсмана

5.1. Інспекції по ФПКПК

Головна мета НПМ – здійснення візитів у місця, де люди обмежені/позбавлені волі, з метою попередження катувань. Ці інспекції називаються інспекції ФПКПК.

Щорічна кількість інспекцій ФПКПК очікується на рівні 40. Протягом першого року (2009), було здійснено меншу кількість інспекцій. У 2010 році їхня кількість зросла до запланованої, і очікується, що запланована кількість буде досягнута у 2011 році, відповідно по одній інспекції на тиждень протягом року, враховуючи всі робочі тижні.

Спеціальний підрозділ ФПКПК у підпорядкуванні Омбудсмана відповідає за планування та організацію інспекцій.

Наскільки це можливо, робоча група погоджує на рік наперед які і коли інспекції здійснюватимуться, (інспекційний план). Інспекційний план має бути погоджений Радою ФПКПК. Кожний щорічний інспекційний план має бути погоджений до кінця жовтня року, який передує звітному.

У разі необхідності, яка потребуватиме позапланової інспекції, НПМ звертається до робочої групи ФПКПК і організовує таку спеціальну інспекцію, а також визначає, хто в ній братиме участь.

Традиційно, інспекції відбуваються після попереднього повідомлення зацікавлених інституцій. Підрозділ ФПКПК Омбудсмана займається перепискою з інституціями та отримує необхідну до візиту інформацію. Зміст стандартних листів, інформаційних матеріалів тощо обговорюється  у зв’язку із розробкою посібника.

Звіти подаються по кожній окремій інспекції. Ці звіти надсилаються до інституцій, що інспектувалися, а також до інших відповідальних органів. Перед поданням звітів, робоча група має обговорити та погодити ті заходи, до яких має вдатися НПМ у зв’язку із подальшим діалогом та можливими заходами по імплементації.

Зведений щорічний звіт по заходам за ФПКПК готується всіма учасниками і включає як інспекції ФПКПК, так і аналіз законодавства та можливі витримки зі звітів про загальну діяльність Омбудсмана. Щорічний звіт подається до Ради ФПКПК, включаючи проект спільного прес-релізу. Щорічний звіт розміщується на офіційному сайті Омбудсмана.

Команда ФПКПК координую свою діяльність із роботою МЗС Данії під час публікації та розповсюдження щорічного звіту НПМ (ст. 23). Ця робота включає вирішення питання про переклад доповіді англійською мовою та інформування Підкомітету ООН. Як мінімум, НПМ самостійно зобов’язаний надіслати щорічну доповідь до парламентського комітету з правових питань, до Наглядової Ради у відповідності до розділу 71(7) Конституційного Акту Данії, а також до Комітету з закордонних справ.

5.2. Координація із загальними візитами Омбудсмана

Омбудсман вже здійснює інспекції відповідно до розділу 18 Закону Данії «Про Омбудсмана». Ці інспекції – загальні інспекції – здійснюються не лише у місця, де люди позбавлені волі, а і у інші місця, з метою моніторингу умов перебування. Предмет моніторингу таких місць може не завжди співпадати із мандатом НПМ згідно ФПКПК.

Загальна інспекційна діяльність, яка здійснюється Інспекційним підрозділом ПО підтримується на належному рівні за звичайним графіком. Щорічна кількість таких інспекцій складає 25.

Звіти про загальні інспекції ПО готуються у звичному режимі та надсилаються до парламентського комітету з правових питань, до Наглядової Ради у відповідності до розділу 71(7) Конституційного Акту Данії, а також до зацікавлених органів влади.

На додаток, загальні інспекції Омбудсмана містять резюме звіту про інспекцію за тими питаннями, де вони зіштовхнулися з умовами, які можуть бути охарактеризовані як тортури чи жорстоке поводження.

Резюме звітів подаються до Робочої групи ФПКПК, яка може вирішити питання щодо необхідності здійснення ФПКПК інспекції чи проведення розслідування з метою оцінки ситуації з огляду на ФПКПК або надання звіту та/чи експертної думки. 

6. Предмет інспекцій ФПКПК

Інспекції мають на меті відвідування місць, у яких люди позбавлені вже та можуть бути позбавлені волі у майбутньому (п. 6.1), з метою захисту та попередження катувань, інших видів жорстокого, нелюдського та такого, що принижує гідність поводження та покарання (п. 6.2).

6.1. Місця, у яких люди (можуть бути) позбавлені волі

Нагляд спрямований на поводження із людьми у місцях позбавленні волі відповідно до ст. 4.2 Факультативного протоколу, яка визначає  позбавлення волі як: «будь-яку форму затримання або ув’язнення або поміщення особи у державне або приватне місце несвободи, яке ця особа не має права покинути за наказом будь-якого судового, адміністративного чи іншого органу».  

Нагляд практично спрямований на такі інституції як тюрми, тюрми графств, поліцейські дільниці, психіатричні лікарні та притулки. Будинки соціальної допомоги, приватні соціальні будинки та інші соціальні інституції можуть за визначених обставин бути включені до моніторингових заходів. Інспекції таких місць будуть мати випадковий характер і будуть спрямовані на конкретне оцінювання за зовнішніми показниками.

Також варто зазначити, що за визначених обставин НПМ може вимагати від данських органів влади інформацію про осіб, які знаходяться за межами території Данії, і згідно із обставинами НПМ буде дозволено відвідати такі місця несвободи (ст.ст.  4 та 20 ФПКПК).

6.2. Катування та інші види  жорстокого, нелюдського та такого, що принижує гідність, поводження та покарання

Інспекції спрямовані на попередження катувань та інших видів  жорстокого, нелюдського та такого, що принижує гідність, поводження та покарання. 
Увагу протягом цих інспекцій необхідно приділяти подіям та умовам, які описують таке поводження. 
Стаття 1 Конвенції  проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання: 
«катування» означає будь-яку  дію,  якою будь-якій особі навмисне заподіюються сильний біль або страждання, фізичне чи моральне, 
щоб отримати від неї або від третьої особи відомості чи визнання,  покарати її за дії,  які вчинила  вона  або  третя  особа   чи   у   
вчиненні   яких   вона підозрюється, а також залякати чи примусити її або третю особу, чи з будь-якої причини,  що  ґрунтується  на дискримінації 
будь-якого виду,  коли  такий  біль  або  страждання  заподіюються державними посадовими особами чи іншими особами, які виступають як офіційні, 
чи з їх підбурювання,  чи з їх відома, чи за їх мовчазної згоди. В цей  термін  не  включаються  біль  або  страждання,  що   виникли внаслідок  
лише  законних санкцій,  невіддільні від цих санкцій чи спричиняються ними випадково. Ця стаття не завдає шкоди будь-якому міжнародному договору чи 
будь-якому національному законодавству,  в яких  є  або  можуть бути положення про більш широке застосування». 
Розділ 157 (2) Кримінального Кодексу Данії містить наступне визначення катування: «[Катування означає] спричинення шкоди тілу або здоров’ю чи сильного фізичного, п
сихічного болю або страждання: 1) з метою отримання інформації або зізнання від когось; 
2) покарати, залякати чи змусити когось зробити щось, постраждати чи утриматися від чогось; 3) у зв’язку з особистими політичними переконаннями, статтю, 
расою, кольором шкіри, національною чи етнічною приналежністю, віросповіданням або сексуальною орієнтацією». 

Це витікає з визначення, що спеціальну увагу необхідно приділяти інформації про умови охорони здоров’я  утримуваних, медичне забезпечення, умови надання медичної допомоги, застосування сили та примусу. Для інспектування дискримінаційної складової визначення катування, інспекційна команда має бути особливо уважною стосовно груп, які можуть бути дійсно особливо вразливими до дискримінації чи з ними дійсно поводяться у розріз із положеннями про заборону катувань тощо.

ФПКПК також включає попередження жорстокого, нелюдського та  такого, що принижує гідність, поводження. У практиці Європейського суду з прав людини інтерпретація положень статті 3 Європейської Конвенції прав та основоположних свобод окреслює широке розмаїття таких умов.
Європейський суд з прав людини визначив нелюдське поводження як «інтенсивне фізичне чи психічне страждання». Суд вдався до спеціальних заходів для визначення і з’ясування «принижуючого поводження», нібито тому, що такий вид поводження складає найменш серйозний вид поганого поводження і що важливо спробувати визначити межу між незаконним насильством та законним застосуванням сили.

В оцінюванні того чи є поводження «принижуючим», Суд фокусувався на поводженні як на джерелі почуття страху, болю, неповноцінності з метою принизити і можливо зламати жертву. Тому у справі Претті 2002 року Суд постановив: «Стосовно типів «поводження», які випливають зі змісту статті  3 Конвенції, практика Суду відносить до «поганого поводження» таке поводження, яке досягло мінімального рівня жорстокості і включає конкретні тілесні ушкодження чи сильне фізичне або психічне страждання. У випадках коли поводження принижує чи знищує особистість, демонструючи нестачу поваги, знецінення її/його гідності, чи виникає почуття страху, болю та неповноцінності, яке здатне порушити особистий психічний та фізичний спротив, воно також може характеризуватися як принижуюче і підпадати під ст. 3 Конвенції».

В Резолюції A/RES/43/173 від 09.12.1988 р.  Генеральна Асамблея ООН визначила:
«Визначення «жорстоке, нелюдське та принижуюче поводження чи покарання» має трактуватися максимально широко задля забезпечення захисту проти зловживань, фізичних чи психічних, включаючи тримання затриманої чи ув’язненої особи в умовах, які позбавляють його/її постійно чи тимчасово, здатності користуватися будь-яким зі своїх природних чуттів, таких як зір чи слух, чи його/її сприйняття місця у просторі та часу доби».

Як бачимо, поводження має бути достатньо жорстоким з метою віднесення його до принижуючого. Визначення також може включати фізичні умови, спосіб, у який поводяться із позбавленими волі особами, ненадання допомоги хворим, сприйняття зловживань і експлуатація співкамерниками, обмеження контактів з іншими та «просунуті» методики допиту.

Органи з нагляду за дотриманням прав людини зауважили на тому, що визначення того, чи є той чи інший вид поводження катуванням, нелюдським та принижуючим є суто індивідуальним, відносним і залежним від специфічних обставин. У цьому контексті особливої важливості набуває той час, протягом якого жертва була піддана такому поводженню, фізичні та психічні ефекти такого поводження, стать жертви, вік та стан здоров’я, культурне та етнічне походження тощо. Одна людина може відчувати як окреме поводження завдає йому/їй нестерпного болю, інша – зовсім ні. В принципі, на підставі цього не можливо викласти вичерпний перелік незаконних методів, які завжди вважатимуться катуванням, а тому і визнані незаконними. 

Суворі умови і покарання під час ув’язнення, які застосовуються до слабких  та літніх людей, можуть, за окремих умов, складати порушення заборони нелюдського та принижуючого поводження. Пошук інформації, яка в змозі пролити світло на такі умови є невід’ємною частиною інспекцій ФПКПК і складає спеціальний інтерес.

Комітет ООН із запобігання катувань задекларував, що моніторингу мають підлягати не тільки умови тримання позбавлених волі осіб, але й законність прийняття рішення про позбавлення особи волі і можливості особисто брати участь в цьому процесі.

7. Підстави оцінювання відповідності до ФПКПК

Відповідно до ст. 19 ФПКПК, НПМ «може вносити рекомендації відповідним органам влади з метою покращення поводження та умов тримання позбавлених волі осіб та попередження катувань та інших жорстоких, нелюдськи та таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання, враховуючи відповідні норми ООН».

Такими нормами можуть бути:

− Відповідні конвенції ООН («жорстке право»), які стосуються катувань та нелюдського поводження, особливо Конвенції ООН з  попередження катувань, Міжнародний Пакт про громадянські та політичні права і Конвенція ООН з прав дитини.

− Відповідні декларації ООН, резолюції і принципи («м’яке  право»), тут особливо важливими є Мінімальні стандартні правила поводження із ув’язненими 1997 року, Зведення принципів захисту всіх затриманих чи ув’язнених осіб 1988 року, «Правила ООН із захисту дітей, позбавлених волі» 1990 року, «Кодекс поведінки осіб із підтримання правопорядку» 1979 року, а також «Принципи медичної етики по відношенню до ролі медичного персоналу, лікарів у захисті ув’язнених і затриманих від катувань, іншого жорстокого, нелюдського, принижуючого поводження та покарання» 1982 року.

− Відповідна практика моніторингових органів, особливо Рада ООН з прав людини та Комітет ООН з попередження катувань.

До переліку також можуть бути включені і норми національного права, наприклад, Кримінальний кодекс Данії, а також данська правозастосовна практика.

На додаток, буде зовсім природнім включити Європейську Конвенцію про захист прав та основоположних свобод разом із Європейськими в’язничними правилами 2006 року, а також практику Європейського Комітету з попередження катувань (ЄКПК).

Більш того, кілька міжнародних правозахисних організацій розробили посібники для відвідування тюрем. Серед інших, Асоціація з попередження катувань (AПК) розробила детальний посібник по інспекційній діяльності «Моніторинг місць несвободи», який було розроблено на підставі ФПКПК.