На фоне постоянного ведущегося в течение последнего двадцатилетия реформирования органов внутренних дел, наиболее важной из нерешенных задач остается создание новых методов оценки эффективности их деятельности. Об этом без устали говорили все министры внутренних дел в этот период. Можно даже отметить, что уже были предприняты попытки использовать зарубежный опыт, в частности, внедрить опросы общественного мнения о деятельности милиции и других государственных институтов[1]. Так, Национальный университет внутренних дел оценивал деятельность двух райотделов Харьковской области в 2003 году, а руководство УМВД Украины во Львовской области использовало метод оценки своей деятельности глазами населения в 2007 году[2].
Действующий руководитель МВД при любой возможности заявляет, что пришла пора отказаться от довлеющего над работником органов внутренних дел «показателя» и начать применять опросы общественного мнения.
«Поэтому вся перестройка и нацелена на то, чтобы наша милиция повернулась лицом к народу. Я считаю, главным критерием оценки работы милиции должно стать мнение общества о работе милиции. Нужно закладывать в наши бюджеты деньги на проведение социсследований независимыми социологическими службами. И если доверие в городе, районе или области к милиции растет за каждые полгода или квартал, значит, милиция работает правильно. Значит, этим начальникам честь и хвала, ребята, работайте дальше. Уровень доверия падает – давайте думать, кого менять нужно».
Из интервью
Министра внутренних дел А. Могилева
еженедельнику «2000»,
№33, 20-26 августа 2010
Однако, к сожалению, все это остается только красивыми декларациями, направленными на то, чтобы всколыхнуть информационное пространство и показать всем, что МВД на пути к реформированию. Каких-либо реальных шагов по изменению ситуации так и не предпринимается. Более того, стало некоторой нормой ставить под сомнение результаты независимых исследований, оценивающих деятельность МВД, сравнивая их цифры с тем самым пресловутым «показателем», которому никто давно не верит и от которого все хотят, но не могут отказаться.
Откровенно опасаясь негативной оценки со стороны общественности, МВД время от времени предпринимает попытки оценить себя своими силами. В этом случае исследование проводят специалисты центров связей с общественностью (подразделение, которое занимается поддержанием имиджа милиции). Естественно, ценность этих исследований невелика – в ходе их осуществления игнорируются важные аспекты их эффективности – независимость, объективность, надежность (опросы проводятся без соблюдения социологических процедур, обеспечивающих валидность полученных данных). Так, например, в аналитических материалах ГУМВД Украины в Харьковской области, приводятся данные о проведенных в 2008 году 86 опросах общественного мнения, в которых приняли участие около 500 человек, что позволяет сделать вывод о том, что в среднем одно исследование подразумевало опрос 6 человек[3].
В то же время, практически каждое исследование коррупции, незаконного насилия и других дисфункциональных явлений в органах внутренних дел приходит к выводу, что негативные практики отчасти формируются для достижения запланированных цифр в раскрываемости или, наоборот, в «удержании» количества зарегистрированных преступлений. Повседневная деятельность работника органов внутренних дел все еще наполнена стремлением «дать» требуемые руководством цифры и тенденции, в некоторых случаях вопреки реальному положению вещей. Многие руководители и рядовые сотрудники милиции, прокуратуры, министерства юстиции уже понимают, что существующая система оценки деятельности милиции и криминогенной обстановки устарела, но в то же время не видят возможности выхода за пределы внутрисистемной отчетности, что замыкает круг. К сожалению, у руководителей органов внутренних дел, сама идея о возможности независимой оценки их деятельности и сборе данных об эффективности милиции при помощи открытых процедур, основанных на измерении общественного мнения, вызывает массу опасений. Среди них наиболее распространенными являются боязнь того, что «работу профессионалов будут оценивать непрофессионалы» и что «население не сможет правильно истолковать полученную информацию». Еще одной из причин, на которую постоянно ссылается руководство МВД, говоря о невозможности внедрения опросов, якобы является нехватка средств. Общественность приучают к мысли, что именно поэтому опросы остаются неким недостаточно профессиональным инструментом, который время от времени реализуется силами центров связей с общественностью для внутреннего использования. Такой подход привел к тому, что результаты исследования не вызывают доверия у общественности, либо публике о них не сообщается совсем. В то же время, общественность давно уже научилась оценивать милицию без ее помощи – нельзя также обойти вниманием то, что в ряде исследований таких центров как Институт социологии НАН Украины, Киево – Могилянская Академия, Институт им. Горшенина, КМИС, направленных на изучение опасений жителей страны, время от времени присутствуют блоки вопросов, направленных на оценку уровня преступности.
Надо отметить, что даже в стране, где такой способ оценки деятельности полиции был опробован впервые (Великобритании), переход от одних показателей эффективности деятельности к другим не был моментальным и столкнулся с определенным сопротивлением со стороны части офицеров полиции. Так, руководство полиции критиковало результаты опросов населения, обвиняя его в субъективности и незнании особенностей профессиональной деятельности. Однако, переговорный процесс между обществом и полицией не был прерван, что в дальнейшем позволило прийти к выработке компромиссных моделей. Использование социологических замеров в Великобритании стало повсеместно применяться с 1990 года, когда Home Office (аналог МВД) обозначил их сначала как один из, а потом и как основной метод измерения удовлетворенности деятельностью полиции. Результаты опросов, которые изначально предоставлялись в центральный аппарат и руководству полиции сегодня являются общедоступными. Доверие к такого рода опросам возрастало с каждым годом и с 1999 года Home Office вынес рекомендации о том, что такое исследование должно стать ежегодным и выборка должна расширится до 40 тысяч респондентов (практически вдвое). Еще одной важной рекомендацией стало то, что результаты опроса должны публиковаться вместе с отчетами и статистикой полиции, что облегчит их сравнение и позволит составить более объективную картину уровня преступности и эффективности полиции.
Именно такая модель содержит столь необходимые ресурсы для того, чтобы обновить и реформировать существующую систему оценки в органах внутренних дел. Важным итогом, к которому привела реализация этой стратегии взаимодействия полиции и населения в Великобритании, является постепенное осознание того, что ключевым фактором повышения удовлетворенности полицией выступает качество повседневного, рутинного общения полиции и граждан. Использование подобной стратегии оценки деятельности милиции в Украине не только повысило бы ее эффективность за счет более объективной процедуры сбора данных, привлечения новых показателей, но и сделало бы деятельность милиции более понятной, прозрачной и подконтрольной гражданскому обществу.
Каким же образом оценивает сегодня деятельность милиции население Украины? Ответ мы получили благодаря блоку вопросов, включенному в исследование, проведенное в пяти регионах страны[4]. Следует отметить, что анкета предлагала оценить респондентам как деятельность милиции Украины вообще, так и деятельность местной милиции того региона, в котором они проживают. Таким образом, МВД может получить и использовать те данные, о необходимости использования которых заявляет.
Проведенное исследование показывает, что менее трети (28, 3%) опрошенных оценивают деятельность милиции Украины как эффективную. Незначительно выше оценка деятельности местной милиции – 29, 5 % респондентов признали ее эффективность. В то же время, большинство людей милицией недовольно. Так, оценивая деятельность милиции страны, выразили неудовлетворенность ее эффективностью 54, 1 %, а в оценке местной милиции недовольными остались 48, 2 %. Таким образом, соотношение людей, считающих украинскую милицию эффективной против тех, кто обратного мнения, далеко не в пользу милиции.
Таб. Оценка эффективности деятельности милиции жителями Украины
Исследование позволило оценить, в каких именно регионах эффективность милиции оценивают ниже всего. Так, сравнение позитивных и негативных оценок эффективности деятельности милиции показывает, что хуже всего местную милицию оценивают жители Львовской области и АР Крым. Несколько более высокого мнения об эффективности местной милиции жители Киевской области. Несмотря на то, что у жителей Харьковской области не наибольшее количество респондентов, позитивно оценивающих деятельность милиции (28, 8 %), это частично компенсируется меньшим количеством оценивающих негативно. Однако во всех областях, где проходил опрос количество респондентов, оценивающих эффективность отрицательно – выше.
Таб. Соотношение позитивных и негативных оценок эффективности милиции жителями разных областей
Регион Местная милиция
Эффективна Неэффективна
Харьковская 28, 8 38, 3
Полтавская 34, 6 42, 5
Львовская 30, 7 54, 6
АР Крым 29, 0 57, 1
Киевская 28, 1 47, 8
Рис. Разница в соотношении позитивных и негативных оценок эффективности милиции жителями разных областей
Следует отметить, что вопреки распространенному мнению, исследование показало, что чем старше респондент, тем менее позитивно он относится к результатам деятельности милиции (как в целом, так и местной). Так, например, 35, 5% опрошенных в возрасте 16 – 19 лет склонны оценивать деятельность милиции как эффективную. Среди опрошенных 30 – 39 лет, таких уже 30, 5 %, а среди тех, кто старше 50 лет едва набирается четверть. Пропорционально, с возрастом растет количество неудовлетворенных эффективностью милиции. Так, только в возрастной категории 16 – 19 лет количество неудовлетворенных эффективностью менее половины (48, 9%). В остальных возрастных группах – более.
Таб. Соотношение позитивных и негативных оценок эффективности милиции респондентами различных возрастных категорий
Возраст респондентов Милиция в целом
Эффективна Неэффективна
16 – 19 лет 35, 5 48, 9
20 – 29 лет 31, 5 56, 3
30 – 39 лет 30, 5 54, 0
40 – 49 лет 27, 2 58, 4
50 – 59 лет 25, 5 56, 6
60 и старше 25, 9 49, 5
Как мы можем видеть наиболее отрицательное сальдо в сравнении позитивных и негативных оценок деятельности милиции – в возрастной группе от 40 до 59 лет. Именно в этой группе выявлено наибольшее количество людей, опирающихся в оценке деятельности милиции на собственный опыт.
Рис. Разница в соотношении позитивных и негативных оценок эффективности милиции респондентами различных возрастных категорий
Изучение того, как респонденты, обладающие различным образовательным уровнем, оценивают деятельность милиции, не выявило существенных различий. Так, и среди тех, у кого неполное среднее или среднее образование, так и среди респондентов с ученой степенью, 23, 5 и 23, 1 % соответственно опрошенных оценивают деятельность милиции как эффективную. В то же время, 46, 4% и 46, 2 % опрошенных этих категорий оценили ее как неэффективную.
Откуда же берут информацию респонденты, делающие выводы об эффективности милиции? Опрос показывает, что чаще всего в свои оценки респонденты построили исходя из информации, полученной из СМИ (86, 2 %) и в ходе общения с друзьями, знакомыми (45, 1 %). Реже в оценках опираются на собственный опыт (13, 2 % опрошенных) или Интернет (13, 7 %).
Рис. Источники информации респондентов о деятельности милиции
Согласно данным исследования, источник, из которого получена информация о деятельности милиции, во многом определяет мнение респондента об эффективности этого института. Позитивнее всего результаты работы милиции оценивают те, кого информируют знакомые, работающие в милиции (40, 4 %), однако и среди этой категории респондентов большинство считает милицию неэффективной (52, 2 %). Отметим также, что неэффективной деятельность милиции признают 68, 6 % опрошенных, которые в оценке опираются на собственный опыт и 59, 9 % опрошенных, чьим источником являются родственники и друзья. Последний источник наряду со СМИ – наиболее распространенный способ узнать работе милиции. К сожалению, у людей, берущих информацию о милиции из СМИ также по большей части негативное впечатление о ее эффективности (53, 3 %). Наихудшее мнение, естественно у людей, чьим источником послужили ранее судимые – среди них, 75, 3 % негативно оценивают эффективность милиции. Однако, следует учитывать, что такая категория лиц, является источником информации о милиции только для 2, 6 % опрошенных.
Рис. Источники информации респондентов оценивающих эффективность милиции негативно
Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов и рекомендаций Министерству внутренних дел Украины:
– Несмотря на то, что отказаться от количественных показателей на текущем этапе невозможно, необходимо существенно снизить их значение в системе оценки деятельности органов внутренних дел. Уже сейчас как дополнительный метод оценки могли бы использоваться опросы общественного мнения, однако при условии качественно просчитанной выборки и четкого соблюдения процедуры исследования. В дальнейшем система оценки деятельности милиции могла бы перейти к разработке более современных комплексных показателей.
– Проведенное исследование показывает, что менее трети (28, 3%) опрошенных оценивают деятельность милиции Украины как эффективную. Незначительно выше оценка деятельности местной милиции – 29, 5 % респондентов признали ее эффективность. В то же время, большинство людей милицией недовольно. Так, оценивая деятельность милиции страны, выразили неудовлетворенность ее эффективностью 54, 1 %, а в оценке местной милиции недовольными остались 48, 2 %. Таким образом, соотношение людей, считающих украинскую милицию эффективной против тех, кто обратного мнения, далеко не в пользу милиции.
– Необходимо повышать информированность населения о работе милиции. Следует признать, что сегодня население часто не имеет объективного представления о работе милиции, ее проблемах, работе оценивает милицию, исходя из стереотипов. Ключевым каналом информирования о деятельности милиции сегодня являются средства массовой информации и личные опыт людей. Именно поэтому, необходимо формировать мнение, основанное на знаниях, а не на стереотипах. Однако следует понимать, что изменение имиджа невозможно провести, опираясь исключительно на информационную кампанию. В первую очередь, должны быть существенно изменены практика, методы и манера работы органов внутренних дел, а также налажено постоянное взаимодействие милиции и населения.
=======================
[1] Привалов Ю., Олійник М., Соціологічний моніторинг в системі оцінки ефективності державної служби // Вісн. держ. служби України. – 2001. – № 1.;
Бова А.А. Проблема довіри населення України до міліції (соціологічний аналіз) // Молода нація. Альманах. – 1999. – Вип. 6.
[2] Громадська думка про роботу міліції Львівського регіону. Аналітичний звіт за результатами соціологічного дослідження – Харків.: Харківський національний університет внутрішніх справ, Харківський інститут соціальних досліджень; 2007. – 52 с.
[3] Стан правопорядку в області. Основні результати діяльності органів і підрозділів Головного управління за 12 місяців 2008 року. Аналітичні матеріали. – Харків.: ГУМВС України в Харківській області., 2009 – С. 64-65.
[4] Опрос проводился Харьковским институтом социальных исследований, в июле – сентябре 2011 г.. Были опрошены жители Украины старше 16 лет по четырехступенчатой вероятностной выборке в пяти регионах Украины (в Киевской, Харьковской, Львовской, Полтавской областях и АР Крым) методом структурированного интервью по месту проживания респондента. Всего было опрошено 3000 человек в 63 населенных пунктах.
